CÉSAR AGUIAR

El presente documento parte de una doble postura valorativa. Por una parte, supone que el Uruguay gana si dispone de una política demográfica orientada al aumento responsable de población y, particularmente, si ese aumento le permite corregir ciertos aspectos potencialmente disfuncionales de su estructura de edades. Supone, además, que esa ganancia se irá incrementando con los años si es que —como parece sostenible— el país ha entrado en un ciclo de crecimiento relativamente sustentable y comenzará a enfrentar progresivamente fenómenos de shortage en diferentes segmentos de la oferta de fuerza de trabajo. Por otra parte, supone también que una política inmigratoria es parte importante de ese tipo de política demográfica —inclusive en el caso de un país afectado por fuertes corrientes emigratorias— y considera que es bueno abrir una reflexión en torno a ella. Las cursivas en el término valorativa quieren subrayar que ambos presupuestos quedan fuera de examen en este artículo, aun cuando en otro contexto pudieran considerarse proposiciones susceptibles de evaluación empírica.³

Dada la inexistencia reciente de reflexión sobre el tema y, más aún, dada la irrelevancia que el tema inmigratorio tiene en la actualidad y tuvo en la mayor parte del siglo xx, parece sin sentido proceder a un «diagnóstico» de la temática o sugerir una lista aunque sea preliminar de ideas de políticas posibles. En ese marco, el documento opta por subrayar la importancia del tema y trata de identificar algunas líneas posibles de investigación y acción capaces de despertar el interés en él y de formular los primeros esbozos de políticas. Conviene advertir que el documento es una primera aproximación exploratoria sobre el tema, no una revisión exhaustiva —que el autor no podría hacer por falta de especialización.

La estructura del documento es la siguiente:

• En primer lugar se presenta alguna información general sobre las características del mercado migratorio y las oportunidades para la captación de algunos contingentes de población inmigrante, aunque sean modestos.
• En segundo lugar se discuten algunas ideas sobre la inmigración en el Uruguay, se evalúa la importancia de la inmigración pasada y se presenta en términos sucintos la información disponible a partir de fuentes públicas secundarias.
• En tercer lugar, bajo el formato de estudios exploratorios, se revisa bibliografía y se analizan algunos casos de inmigración reciente que ilustran sobre oportunidades de diferente perfil.
• En cuarto lugar se discuten los resultados preliminares de algunas acciones de inmigración selectiva.
• Finalmente se presentan algunas ideas para la acción, que no pretenden convertirse en políticas, pero se supone que, si efectivamente se implementan, pueden ayudar en poco tiempo a la formulación de primeras —y efectivas— ideas de políticas.

En los últimos treinta años la problemática de las migraciones internacionales ha adquirido un peso crecientemente relevante en la investigación académica, en la temática política de algunos países directamente afectados por ellas y en la agenda de varias organizaciones internacionales. La reciente reunión en Montevideo de la xiv Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, concentrada en el análisis del tema migratorio, es apenas un ejemplo de esto. En cualquier caso, más allá del aumento acelerado de su importancia en el Mundo 3 de Popper, en rigor existen todavía muchos vacíos teóricos y empíricos en su comprensión global.

En efecto: las bases de información disponibles sobre los fenómenos migratorios adolecen de dificultades varias.⁴ Las más frecuentes —basadas en estadísticas de entradas, salidas y actos administrativos de las oficinas migratorias— no necesariamente cubren todos los procesos migratorios y en muchos casos ofrecen fuertes debilidades en términos de la calidad con que registran los movimientos que efectivamente cubren. Los censos, utilizados normalmente para los estudios globales de tipo macro, más allá de ser de diferente calidad entre los países —y, a lo largo del tiempo, en el mismo país—, normalmente subestiman a la población inmigrante debido a que tal condición es frecuentemente subdeclarada. Cuando la registran, en muchos casos lo hacen en forma incompleta, e identifican con más frecuencia la condición de extranjero que el lugar de origen. Las encuestas de hogares, finalmente, son todavía poco utilizadas para el estudio detallado de los procesos migratorios, en la medida en que estos, aunque globalmente sean muy relevantes, en la mayor parte de los países son estadísticamente escasos y heterogéneos. En cualquier caso, más allá de estas debilidades —que sugieren que todavía hay mucho por conocer sobre el tema—, la investigación acumulada y particularmente los estudios desarrollados en los últimos quince años han permitido identificar con claridad algunas certezas y algunos puntos de controversia.

La certeza más elemental es que desde el pasado más remoto la movilidad geográfica, asociada o no al nomadismo, ha sido una condición generalizada de la vida en sociedad. Desde que algunas sociedades fueron dándose formas de Estado y adquiriendo identidades nacionales, buena parte de esa movilidad asume la forma de migración internacional, sean cuales sean sus determinantes y tipos. Pero más allá de su antigüedad, existe razonable evidencia de que estos procesos se han acelerado en los últimos dos siglos y de que en los últimos treinta años se ha entrado en una nueva etapa, con características marcadamente distintivas, que no siempre son iguales para los diferentes países de origen y destino, pero cuyo análisis en términos comparativos es, por cierto, una estrategia fecunda de investigación.

Aunque los autores difieren en términos de si estamos o no en presencia de una verdadera era de la migración,⁵ todos coinciden en señalar su inmensa importancia. En una evaluación reciente, a partir de estimaciones de la División de Población de las Naciones Unidas apoyadas centralmente en censos de población, se indica que el número total de migrantes internacionales aumentó de 75 millones en 1965 a 120 millones en 1990, a una tasa del 1,9 % anual. En la medida en que la tasa de crecimiento de la población global para el mismo período fue de 1,8 % anual, todo indica que es un exceso hablar de era de la migración, pero no hay que olvidar que los censos estiman población migrante en un momento cualquiera del tiempo, y que probablemente la estimación aumentaría significativamente si además se consideraran todos los desplazamientos o migraciones temporarias que determinan que un ciudadano sea censado en su país —y considerado nativo— aun cuando en el pasado haya emigrado y retornado: la proporción de personas migrantes en un punto dado del tiempo es presumiblemente bastante menor que la proporción de personas que han sido migrantes en algún momento de su vida.⁶ En cualquier caso, conviene marcar que las tendencias estimadas por la División de Población de las Naciones Unidas suponen una aceleración de los flujos migrantes: la tasa de crecimiento del stock pasó de un 1,2 % anual ente 1965-1975 a un 2,6 % anual entre 1985-1990, y «los datos disponibles de la ronda de censos de los 2000 sugieren que esta aceleración ha continuado durante los años noventa».

Desde nuestro punto de vista, cuando se analiza la migración internacional reciente como mercado para una política inmigratoria activa, importa subrayar cuatro características más: el aumento de la diversidad de los destinos, el mantenimiento de circuitos autónomos de migración regional, el desarrollo acelerado de corrientes migratorias especializadas y la sensibilidad de ciertos flujos a políticas inmigratorias activas.

• La primera, relativamente menos estudiada, refiere al incremento relativamente acelerado de la diversidad de destinos migratorios, marcadamente por encima de la evolución en la heterogeneidad de los orígenes. Los datos disponibles sugieren que cada vez más países cuentan con una proporción atendible de ciudadanos inmigrantes: mientras que en 1965 treinta países bastaban para reunir al 90 % de la población inmigrante, en 1990 se necesitaban cincuenta países para alcanzar la misma proporción (Roig Vila, 2002). Esto indica —a su vez— que, para un lugar de destino cualquiera, parecen incrementarse las oportunidades de competir en términos de atracción de inmigrantes.⁷
• La segunda característica refiere al funcionamiento —surgimiento o mantenimiento— de algunos circuitos migratorios relativamente independientes de los procesos globales, que operan en forma localizada y sistemática a escala regional. De esta forma, sistemas migratorios como los que conectan —por ejemplo— los países de Europa del Este con los de Europa Occidental, los países de África Central con Nigeria, África del Sur con Sudáfrica o los del Cono Sur sudamericano especialmente con Argentina, parecen registrar determinantes locales que no son explicables simplemente a partir de las teorías de la globalización o del capitalismo multinacional. Ello indica que, más allá de su posición en un sistema internacional de flujos migrantes, y aun cuando en un sentido fuerte esté también afectado por flujos de emigración importantes, un país cualquiera puede intentar competir como destino de atracción en el marco de un subsistema migratorio regional.⁸
• La tercera característica refiere a la existencia de flujos migratorios especializados que, si bien existen dentro del marco del proceso de globalización, requieren ser explicados a partir de especificaciones propias, vinculadas, por ejemplo, al surgimiento de ciertos mercados de trabajo progresivamente internacionalizados por razones tecnológicas que determinan al menos procesos migratorios temporales. La migración internacional de científicos y técnicos, largamente analizada desde los sesenta a la fecha, es un ejemplo muy claro, pero por cierto no el único. Existe evidencia abundante de la existencia de otros mercados similares asociados a actividades como la energía, la construcción de grandes obras de infraestructura, el deporte, el espectáculo, la creación literaria, las telecomunicaciones, la pesca de altura, etcétera. La tecnología y la nueva división internacional del trabajo, sin embargo, no alcanzan a explicar todas las migraciones especializadas de este tipo: el aumento de la esperanza de vida y la disminución del tamaño de las familias, asociadas a razones de costos y de calidad de vida, están detrás del cada vez más importante movimiento migratorio vinculado a la tercera edad, y las migraciones del tipo transnacionalización y diáspora, explicadas más bien por razones políticas, étnicas y culturales, también escapan a la sencilla determinación tecnológica (Fagundes Jardim, 2003). Todo indica, por lo tanto, que, en el marco de un mundo progresivamente globalizado e hipercomunicado, un país cualquiera que intente una política inmigratoria activa puede intentar competir operando en estos segmentos del proceso de migración internacional.
• Finalmente, la cuarta característica remarcable indica la existencia frecuente de procesos inmigratorios que son el resultado de políticas inmigratorias activas, sean más o menos amplias o estrictamente selectivas, que compiten en el mercado migratorio global por razones de política demográfica o por diferentes tipos de razones de política económica o científica. Los ejemplos son muchos, pero aun sin un análisis exhaustivo de todos los casos existentes es posible indicar los de Australia, Canadá, Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Japón, los países árabes o Sudáfrica, como ejemplos para analizar en relación con políticas de muy diferente tipo. Organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones disponen de una amplia experiencia para contribuir en la formulación e implementación de políticas migratorias activas focalizadas. La experiencia internacional sugiere, así, que una política inmigratoria activa es un recurso extremadamente valioso para obtener metas nacionales en el mercado de la migración internacional.

Un análisis preliminar de la información disponible sobre la experiencia uruguaya en materia de captación de migración internacional sugiere que, en rigor, esta no es ninguna maravilla.

Aun cuando no sea el principal objetivo de este documento, quizás convenga comenzar por subrayar que el Uruguay no fue un país exitoso en términos de captación de inmigrantes. Esto no es algo que se acepte fácilmente, pero un análisis somero del tema indica con claridad que esta es la afirmación más correcta. Aunque en un sentido trivial es cierto que en buena medida venimos de los barcos, en un sentido más fuerte esta idea nos impide una comprensión cabal de nuestra evolución demográfica.⁹

De hecho, la tarea de reconstrucción de nuestra evolución demográfica moderna tiene ya casi setenta años, y empieza con los estudios en su momento pioneros de Narancio y Capurro Calamet (1939). Pero fue recién en los años cincuenta cuando los estudios demográficos comenzaron a encararse en forma profesional, llevados adelante por profesionales en la materia. En los trabajos de Cataldi (1957, 1961, s/f), García Selgas y Gaudiano (1958), Pereira y Trajtenberg (1966), Rothman (1969) y Solari et al. (1966) se echaron las bases de una visión más ajustada y completa de la demografía como disciplina, que de alguna manera implica una visión fuertemente crítica de la calidad de la información con que el país había trabajado hasta esos años. El Uruguay, según Cataldi (1957), había sobreestimado muy significativamente su población total, ya fuera por haber sobreestimado la inmigración, por haber subestimado la emigración o por ambas cosas. De hecho, como decían Pereira y Trajtenberg (1966, p. 74):

El desconocimiento de los verdaderos desplazamientos de población de y hacia nuestras fronteras ha sido —más que las series de natalidad y mortalidad— el principal obstáculo para un conocimiento de la población residente en el país.

Una rápida mirada sobre las series de crecimiento demográfico debidamente reconstruidas permite observar la menguada participación que el crecimiento migratorio aportó al crecimiento total. Como puede observarse en el cuadro 1, al menos desde 1895 el peso del crecimiento migratorio en el crecimiento total es francamente minoritario: el crecimiento de la población del país se explica por su crecimiento vegetativo.

Antes de 1895, es razonable pensarlo, el impacto debe de haber sido mayor, aun cuando no disponemos de series confiables que permitan evaluarlo. Pero es difícil pensar que haya sido tan grande como para superar en importancia al crecimiento vegetativo, al menos en el marco de la historia del Uruguay independiente. Otra cosa sería si se intentara reconstruir la historia demográfica hasta los tiempos de la patria vieja y los orígenes de la nacionalidad. Pero, claro, allí entraríamos en el campo en que la afirmación se trivializa: el Uruguay era tierra de ningún provecho y llegó a la vida independiente con menos gente de la que cabe en el Estadio Centenario. Así, es razonable pensar que, muy en el principio, se creció por inmigración, pero no solo de los barcos: también de guaraníes, mestizos, criollos y afroamericanos, que entraban por las fronteras brasilera y argentina, y no sólo ni principalmente por el puerto de Montevideo.

De cualquier forma, en los años en que Europa volcaba masivamente población en las tierras nuevas —después de 1880—, el Uruguay captó poca inmigración. La sola comparación con Argentina alcanza para avalar la fuerza de esta afirmación. En el cuadro 2 se presenta un análisis del aporte de la tasa de migración neta en el crecimiento total para Argentina y Uruguay, utilizando para el caso argentino estadísticas oficiales y para el caso uruguayo las dos mejores fuentes disponibles. Los comentarios huelgan: en la hipótesis más optimista, que corresponde a Pereira y Trajtenberg, solo en cuatro quinquenios de los doce observados el crecimiento migratorio llegó a explicar más del 10 % del crecimiento total. Si nos atenemos a la hipótesis más pesimista, de Cataldi, tan solo lo hizo en dos (Cataldi, 1957; Pereira y Trajtenberg, 1966).

Cuadro 1. Crecimiento vegetativo, crecimiento migratorio y crecimiento total de la población uruguaya: tasas brutas por mil habitantes, 1895-1959. Promedios quinquenales

Fuente: Rothman (1969), citada por Sánchez Albornoz (1973, p. 204), en Aguiar (1982).

¿Por qué, entonces, este error sistemático en nuestra percepción del aporte inmigratorio a la conformación de la población uruguaya? Podrían formularse algunas hipótesis de tipo sociología del conocimiento partiendo de la base de que la inmensa importancia que la inmigración tuvo en la formación de las elites en el país pudo haber llevado a sobreestimar su importancia demográfica.¹⁰ También podrían desarrollarse hipótesis del tipo sociología de la ciencia, reconociendo que la importancia que el tema tuvo en la historiografía y en la sociología argentinas de los cincuenta fue lo que estimuló estudios similares en el Uruguay de los cincuenta y sesenta.¹¹

Cuadro 2. Impacto migratorio en el crecimiento total (Argentina y Uruguay, 1895-1959)

(1) Tasa de migración neta. (2) Tasa de crecimiento total. (3) Porcentaje del crecimiento imputable a la migración neta.

Fuente: indec (1975), Rothman (1969), Pereira y Trajtenberg (1966), en Aguiar (1982).

Pero no es necesario correr tantos riesgos. Probablemente una hipótesis más tolerable es la de tomar como base la sobredeterminación técnica de la investigación histórica y social de la época: la afirmación que subrayaba en exceso la importancia demográfica de la inmigración se basaba en la mala calidad de la información disponible a partir de las entradas y salidas del país. Esta mala información, en todo caso, ayudaba a hacer viables las hipótesis de sociología del conocimiento o de sociología de la ciencia, porque sin demasiado esfuerzo sugería que la inmigración era realmente importante. Sin embargo, el cuadro 3 muestra que, aun así, una mirada atenta a la información disponible habría sembrado la duda: si bien en el Uruguay entraba mucha gente, en los hechos también salía una buena cantidad. El país no retenía a los inmigrantes en igual grado en que lo hacía la Argentina. Pero no solo eso: todo indica que, aunque los hubiera retenido, su importancia no habría alcanzado la colosal influencia demográfica que la inmigración tuvo en la Argentina entre 1880 y 1950.

De esta forma, entonces, el Uruguay sobreestimó el impacto demográfico de la inmigración y, al no entender los flujos de retorno ni los de migración en dos pasos, desatendió su dinámica. En los últimos veinte años un creciente volumen de producción académica o de divulgación atendió a las diferentes colectividades inmigrantes, a las modalidades de su inserción en el país, a las formas de mantenimiento de su identidad o su impacto cultural, económico y social en la sociedad uruguaya. Los estudios muestran, casi por unanimidad, los resultados indudablemente exitosos que dichas colectividades obtuvieron en su inserción inmigratoria, e ilustran también sobre los fuertes beneficios que de esa «emigración» obtuvo el conjunto del país. Pero no bastan para corregir el mito, sino que más bien lo confirman: en todos los casos esos estudios se refirieron a la inmigración de cada colectividad como una experiencia, viable y compartida, en un país abierto a la inmigración.

Cuadro 3. Índices de radicación* de pasajeros de ultramar
(puertos de Buenos Aires y Montevideo), 1895-1924

* Índice de radicación = (Entrados – Salidos) / Salidos × 100. Fuente: Aguiar (1982) con información de Mourat (1968).

Lo que los estudios no registran son los casos de fracaso, de retorno o de dos pasos, ni mucho menos la escasez cuantitativa del fenómeno en relación con otras experiencias e inmigrantes hacia otros destinos, algunos de los cuales están muy cerca —la Argentina, el sur de Brasil, Chile—. Por el contrario, la inmigración que registran es una experiencia cerrada, arraigada en el pasado, y que no era percibida como puerta para la definición de una política inmigratoria futura. Es más: existen indicios de que muchas de esas colectividades tienen una actitud relativamente cerrada frente a la eventual continuidad de flujos inmigratorios provenientes del mismo origen (Equipos, 1992).

Una revisión de la cuestión de la inmigración en el Uruguay actual se encuentra con dificultades agravadas en términos de disponibilidad de información. El último relevamiento censal recoge información sobre aproximadamente 176.000 personas nacidas fuera del país, pero casi 81.000 fueron registradas sin identificar el origen. Habida cuenta de que a esa fecha ya existía en el país un contingente apreciable de emigrantes uruguayos retornados, es posible que algunos de ellos fueran, en realidad, ciudadanos uruguayos que no cabría calificar como inmigrantes ni como extranjeros, aunque hayan nacido en otro país. Un análisis más afinado de la base de datos censales seguramente permitiría mejorar mucho el análisis, pero no podría corregir esta fuerte limitación inicial: no sabemos el origen de un poco menos de la mitad de los extranjeros residentes en el país.

La información disponible en la Dirección Nacional de Migración es de muy escasa utilidad para el tema, por cuanto presenta datos sobre ingresos y egresos y sobre residencias permanentes, cuando es perfectamente posible que una proporción apreciable de inmigrantes efectivos permanezcan en condiciones más o menos irregulares al menos durante un tiempo. Como en el caso anterior, seguramente es posible extraer mucho más jugo de la escasa información presentada por la dnm, pero va a ser difícil cubrir a partir de ella a la población que, habiendo ingresado al país por medios legales, permanece en él de manera irregular.

Más allá de eso, en el estado actual de conocimiento sobre el tema, los factores más relevantes en la discusión de la problemática inmigratoria son los propiamente conceptuales: ¿existen oportunidades para el país a partir de una política inmigratoria?, ¿cuáles son los mercados migratorios relevantes?, ¿en qué medida es posible atraer algunos segmentos especializados de inmigrantes particularmente atractivos en términos de capacidades y recursos? Una mejor formulación de estos temas, adecuadamente definidos y discutidos, permitiría comenzar a caracterizar una problemática en términos lo suficientemente precisos como para fundar, al menos, una agenda de investigaciones y una estrategia de definición de un sistema de información. Por esa razón, comenzamos esta sección situando la cuestión inmigratoria a la luz de algunos conceptos específicos, oportunamente discutidos en el punto 2.

4.1. El subsistema migratorio del Cono Sur

Tal como indicamos en la sección 2, la visión excesivamente global de la migración internacional a veces impide verla como un proceso heterogéneo y segmentado, dentro del cual cabe identificar trayectorias y circuitos específicos, regidos por leyes propias. Toda la información disponible indica que este es el caso del Cono Sur sudamericano, un área geográfica relativamente integrada que nuclea con certeza a Argentina, Paraguay, Uruguay, Chile y el sur del Brasil, y que según factores más o menos coyunturales tiene capacidad de expandir su influencia hasta Bolivia, Perú, Ecuador y en algunas ocasiones hasta Colombia.

Varios factores explican la sustentabilidad del Cono Sur como un área migratoria dotada de entidad propia, con una estructura relativamente estable de centros de atracción y áreas expulsoras, con flujos e inmigración y emigración regional de largo plazo. Entre esos factores no son los menores la relativa homogeneidad de algunas lenguas dominantes, la existencia generalizada de franjas culturales que ofrecen escasas barreras al tránsito migratorio y la relativa facilidad y bajo costo del transporte entre lugares de origen y destino.

De esta forma, como puede verse en los cuadros 4 y 5, el Cono Sur es en sí mismo un mercado migratorio importante, donde es posible ganar o perder población a partir de interacciones de diverso tipo. Aunque en los últimos años es probable que algunas tendencias hayan registrado inflexiones más o menos relevantes, los datos confirman la idea del dominio abrumador del Cono Sur en su conjunto como área de destino de los emigrantes de cualquiera de los países que lo integran. La segunda área, que recién se encuentra en los primeros momentos de su desarrollo, es el conjunto del continente americano: mirado en perspectiva, no hay duda de que en un tiempo no demasiado lejano será cierto lo de América para los americanos, aunque en un sentido bastante diferente al original.

En nuestro enfoque, por tanto, el marco más general para el análisis de las políticas migratorias está conformado por dos conjuntos teóricos que, aunque encuentran su lugar en la teoría general de las migraciones internacionales en el marco de la ­globalización, deben ser considerados como regiones requeridas de un tratamiento específico: los subsistemas regionales de migración y las migraciones especializadas. Cualquiera de los dos tiene autonomía suficiente como para que no deba ser reducido puramente a una cuestión de globalización.

4.2. Inmigrantes en el Uruguay a fines de los noventa

Los cuadros 6 al 9 presentan información preliminar para evaluar la situación de los inmigrantes en el Uruguay a fines de los noventa y principios del siglo xxi.

Como puede observarse en el cuadro 6, el Censo de Población de 1996 registra 176.811 personas que declaran haber nacido fuera del país, de las cuales algo menos de la mitad no informan sobre su nacionalidad de origen. Los principales orígenes mencionados son Argentina, España, Brasil e Italia, sin que ninguna otra nacionalidad alcance relevancia.

Cuadro 4. Migrantes intrarregionales en países del Cono Sur (circa 1990/2000, en miles)

Fuente: Pereira Morató (2006) y estimaciones propias, entre paréntesis, para Uruguay 2006.

Cuadro 5. Emigrantes de los países del Cono Sur residentes en diferentes regiones (circa 1990/2000)

Fuente: Pereira Morató (2006) y estimaciones propias, entre paréntesis.

El cuadro 7, a su vez, sugiere que los inmigrantes tienen diferente propensión en términos de localización. Si se observa a los inmigrantes argentinos, puede advertirse que en términos relativos estos aumentan en los departamentos de Maldonado, Colonia y Montevideo, aunque también en Río Negro y Paysandú, y que los brasileros lo hacen en los departamentos de Rivera, Artigas, Cerro Largo y Rocha. En ambos casos, las localizaciones elegidas —y las no elegidas— tienen algún vínculo con la distancia relativa frente a los núcleos urbanos desde los cuales se emigra, lo que permite suponer que ambos flujos obedecen al menos en parte a la lógica de migraciones fronterizas, en las que la distancia desempeña un papel relevante en la explicación. El crecimiento relativo de los inmigrantes de origen desconocido en varios de esos departamentos sugiere, como hipótesis, que buena parte de ellos puedan ser argentinos o brasileros.

El cuadro 8 presenta alguna información a partir del análisis de las radicaciones definitivas otorgadas por la Dirección Nacional de Migración, las que confirman que nuevamente son ciudadanos argentinos y brasileros los que más frecuentemente se acogen a trámites de radicación. El cuadro 9, finalmente, presenta información ilustrativa sobre indicadores de radicación para algunas nacionalidades específicas que en los últimos años parecen haber tenido un incremento atendible.

En cualquier caso, más allá de sus debilidades y de la probabilidad de que subestimen la inmigración efectiva y particularmente la inmigración temporaria, la información disponible de fuentes públicas confirma ampliamente la idea inicial, que otorga al subsistema migratorio del Cono Sur un rol prevalente en la actual inmigración al Uruguay. Como veremos, conclusiones similares pueden extraerse de un análisis preliminar, de tipo exploratorio, proveniente de fuentes privadas.

Cuadro 6. Uruguay: inmigrantes declarados en el Censo de 1996

Fuente: ine, Censo de Población 1996.

5.1. Los argentinos

Toda la información disponible a partir de fuentes periodísticas, informantes clave, entrevistas en profundidad o estudios específicos sugiere una alta probabilidad de que la inmigración argentina a Uruguay se haya incrementado en los últimos años. Ya sea por expansión del área de influencia del sistema urbano del Gran Buenos Aires, por expansión hacia el oeste de la frontera agrícola argentina, por inclusión del Uruguay en las áreas de demanda de servicios calificados o por el desarrollo de atractivos intrínsecos de la oferta uruguaya, la inmigración argentina a Uruguay parece haber crecido sistemáticamente en los últimos diez años —es decir, desde antes de la crisis—, aun cuando no se registre estrictamente como residente ni necesariamente se considere inmigrante.

Cuadro 7. Radicación de inmigrantes por departamento, según origen (1996)

Fuente: ine, Censo de 1996.

Un estudio reciente sugiere que el fenómeno puede llegar a tener una magnitud relevante, visto desde la perspectiva del Uruguay (Braun, 2004). En el año 2002, en plena crisis económica y social de Argentina y Uruguay, una encuesta de Mori Argentina revelaba que aproximadamente un 30 % de los argentinos residentes en áreas urbanas deseaban emigrar del país. Ese porcentaje se elevaba al 40 % entre los jóvenes y los sectores medios, y era particularmente relevante entre la población más educada (Braun, 2003). La encuesta mostraba que la predisposición emigratoria se orientaba con toda claridad hacia España, pero que las razones que llevaban a elegir España como destino no eran demasiado diferentes de las que podrían utilizarse para elegir Uruguay: la calidad de vida, el afecto, el sentimiento de que sus habitantes son parecidos a uno y, sobre todo, la similitud de idioma. Del total de propensos a emigrar, un 1 % deseaba hacerlo a Uruguay —digamos, aproximadamente 100.000 personas—, por las mismas razones que orientaban a muchos a emigrar a España.

Cuadro 8. Residencias definitivas otorgadas por año según áreas de origen

Fuente: Dirección Nacional de Migración.

Cuadro 9. Promedio de residencias definitivas otorgadas anualmente
para ciertas nacionalidades seleccionadas

Fuente: Elaborado esforzadamente a partir de información disponible en la web de la Dirección Nacional de Migración. Los promedios refieren a los años 1999, 2004 y presumiblemente a uno de los dos siguientes: 2002 o 2003.

Razonablemente, la encuesta del año 2002, particularmente afectada por el clima de crisis, sobreestimaba bastante la predisposición migratoria media de la población. Pero la propensión migratoria se mantenía alta en el 2003 (23 %) y en el 2004 (28 %), y todo indica que la orientación a la emigración había crecido en la Argentina desde antes del 2002 y aun en períodos en que el país vivía una bonanza efectiva: en un estudio reciente basado en un modelo de dinámica de la población se detectó un aumento significativo del volumen de argentinos emigrantes durante el período 1995-1999, por encima de la tasa tendencial (Lattes et al., 2003). La predisposición migratoria de una proporción relativamente alta y calificada de argentinos debería ser uno de los datos de entorno relevante para la formulación de cualquier política inmigratoria uruguaya.

Todas estas razones, entonces, hacen pensar en un incremento atendible de inmigración argentina que no es posible cuantificar, pero que puede ser importante y que va a continuar en el futuro en la medida en que se mantengan activos todos los factores que contribuyeron a incrementarla y se definan políticas inteligentes para atraerla.

Una indagación preliminar en Maldonado y Colonia confirma la idea de que existe una inmigración creciente y atendible. Estimaciones probablemente exageradas hablan de 7000 argentinos residentes en Maldonado, aunque las más pesimistas coinciden en 4000,¹² y alrededor de 2000 en Colonia. En buena parte de los casos, se trataría de inmigrantes que no han roto sus vínculos con los países de origen, sino que, por el contrario, han elegido residir en Maldonado o Colonia como una forma de no romper del todo las relaciones familiares, profesionales, económicas y sociales con un entorno de origen que en muchos sentidos todavía valoran particularmente.

En el caso de Maldonado, puede relevarse información abundante sobre participación de residentes argentinos en actividades económicas regulares, ya sea mediante la integración de capital en emprendimientos preexistentes o mediante la inversión en nuevos negocios, a veces de perfil típicamente familiar y a veces más típicamente societarios. La presencia permanente de residentes argentinos ha facilitado la creación de emprendimientos educativos privados de excelente nivel¹³ y el desarrollo de actividades culturales que muestran una fuerte filosofía de integración en la zona. Todo indica que no existe restricción alguna para que esta presencia de residentes argentinos se consolide y desarrolle en un futuro próximo, si no se cometen errores en la gestión de las diversas dimensiones políticas del proceso inmigratorio.

El caso coloniense es diferente, pero también relevante. Indagaciones preliminares sugieren que en los últimos años se ha acelerado el proceso de radicación de argentinos, en forma definitiva o por fines de semana, así como la compra de tierras con fines productivos o de descanso en buena parte del territorio circundante a las ciudades de Colonia y Carmelo. Los estudios disponibles (Romero Gorski, 2000, 2001) sugieren con bastante claridad que buena parte de la población del departamento ha aceptado la condición de ciudad fronteriza ampliamente integrada en la dinámica de la sociedad vecina, y, si bien se manifiesta preocupada por la necesidad de mantener su identidad, muestra una fuerte apertura al cambio y un claro reconocimiento de los beneficios que pueden obtenerse si se logra alcanzar un tipo de vínculo adecuado. Es razonable pensar que, si todo esto es así en la actual realidad sin puente, cómo podría llegar a serlo en una eventual situación con puente (Campodónico, 2002).

5.2. Los brasileros

La información disponible confirma la presencia continuada de un apreciable contingente de población de origen brasilero en el norte y extremo este del país, lo cual sugiere que la bibliografía nacional ha desatendido el tema del aporte hoy brasilero y antes portugués en la conformación demográfica y cultural del Uruguay.

Lamentablemente, no existen estudios específicos que permitan profundizar estos temas, particularmente relevantes en zonas como Rivera, Artigas o Cerro Largo, pero todo indica que la inmigración brasilera —al igual que la argentina— refiere a un proceso de largo aliento que en el futuro continuará aumentando. De hecho, desde fines del siglo xix existe abundante evidencia de que la población brasilera se extiende sobre las fronteras de los países vecinos y, en el caso del Cono Sur, el tema se encuentra planteado con diversa intensidad en Argentina, Paraguay y Bolivia.

Al menos parte de esa migración se explica por la tradicional práctica brasilera de continuar extendiendo su frontera agrícola, pero probablemente esta no es la única explicación. De hecho, en las áreas de frontera donde hay urbanizaciones integradas (Chuy-Chui, Rivera-Livramento, Río Branco-Yaguarón, Artigas-Quaraí, pero también Foz de Iguazú-Ciudad del Este, Pedro Juan Caballero-Ponta Porá y Puerto Suárez-Corumbá), la dinámica demográfica parece registrar pautas sistemáticas que implican el mayor crecimiento relativo del polo brasilero, la atracción de Brasil sobre parte de la población urbana fronteriza del país vecino y el derrame —de proporciones pequeñas pero atendibles— de población brasilera a través del control de diverso tipo de actividades económicas, particularmente agrícolas.¹⁴ Cuando no existen ciudades limítrofes, algo parecido ocurre igualmente entre la población agrícola, como es el caso de Misiones en la Argentina.

Si este análisis es correcto, sería razonable pensar que la inmigración brasilera en los departamentos fronterizos continuará aumentando lentamente, combinándose con un efecto —un poco perverso— que implique el menor desarrollo relativo y el debilitamiento demográfico de las ciudades fronterizas.

5.3. Los andinos

El tercer contingente inmigratorio relevante que debe analizarse cuando se estudian los procesos asociados al subsistema inmigratorio del Cono Sur refiere a la inmigración andina. La información disponible sugiere la existencia creciente de inmigrantes de origen andino y particularmente peruanos, que han comenzado a radicarse con mayor frecuencia en el Uruguay desde fines de la década de los noventa.¹⁵

La emigración de los países andinos es uno de los procesos más conocidos a escala global, en la medida en que en los últimos treinta años los emigrantes de ese origen —especialmente peruanos, ecuatorianos y bolivianos, pero también chilenos, colombianos y argentinos del Noroeste— han generado inmensos procesos de desplazamiento poblacional, alimentando importantísimas corrientes de migraciones internas y, más recientemente, internacionales. En el marco de esos procesos, ya hace más de veinte años que se registran importantes contingentes de inmigrantes chilenos, peruanos y bolivianos en la Argentina —particularmente en el sur los primeros y en la provincia de Buenos Aires los bolivianos y peruanos—, y es probable que la creciente radicación de algunos de ellos en Montevideo no sea más que un subproducto de ese otro proceso regional.

En cualquier caso, la inmigración de peruanos, colombianos y en menor medida bolivianos es actualmente un proceso atendible, que despierta atención pública en forma creciente. Como concluye un estudio universitario reciente (De los Campos y Paulo, 2001): «la presencia de estas comunidades constituye una realidad, con una importancia cuantitativa creciente, que como tal merece ser estudiada y atendida en sus diversas manifestaciones». El estudio subraya la importancia particular de la inmigración peruana y muestra la aparición de estrategias de inserción, formas organizativas y ámbitos de coordinación que tienden a facilitar esa inmigración, en un contexto en el cual existen indicios de muchas restricciones de diferente tipo para viabilizarla —desde falta de políticas hasta ciertas actitudes de tipo xenófobo, en el ámbito general o sindical.

La migración peruana —que es la más importante y conocida—, aun cuando año a año muestra un comportamiento oscilante, parece mostrar una tendencia creciente y, al mismo tiempo, ciertas características estructurales que permitirían considerarla un flujo migratorio relativamente permanente, a poco que se ayude a levantar ciertas restricciones que la dificultan.¹⁶

Conformada en general por población de bajos recursos y escasa calificación, la inmigración peruana sufre dificultades importantes en términos de su acceso a una condición digna que le permita efectivizar sus derechos básicos, pero, al mismo tiempo, cuenta ya con estructuras organizativas con cierta capacidad de absorber y canalizar información básica al inmigrante que llega al país. Igualmente, existen algunos segmentos del mercado de trabajo —normalmente informales y con características de empleo precario, como la pesca o el servicio doméstico— donde la población peruana tiene algunas oportunidades de obtener empleo. Por otra parte, los inmigrantes disponen de algunos enlaces rudimentarios que pueden ser eventualmente movilizados para resolver problemas de urgencia y necesidades puntuales —desde organizaciones privadas y ong hasta servicios municipales o diplomáticos—. Y, fundamentalmente, parece haber un número suficientemente amplio, identificable y reconstruible de cadenas migratorias que pueden minimizar los costos y riesgos de la emigración desde el país de origen y asegurar una más adecuada inserción en el de destino.

Un trabajo adecuado de institution building probablemente permitiría convertir este flujo en algo estable, ampliarlo y mejorar su condición en los términos exigibles a partir de los tratados internacionales en la materia.

Tal como se ha indicado, para la formulación de políticas inmigratorias proactivas, a la comprensión de las corrientes asociadas al subsistema migratorio del Cono Sur deben agregarse la identificación y el análisis de otras corrientes que en más de un sentido cabe considerar especiales. Así, por ejemplo, pueden considerarse corrientes inmigratorias de interés las de recursos humanos calificados, las de personas con capital, las vinculadas a proyectos de colonización, etcétera. El Uruguay no ha sido exitoso en estimular estas corrientes de inmigración, pero en algunos casos ha habido en torno a ellas proyectos de interés.

6.1. Radicación de recursos humanos calificados

Así por ejemplo, en 1992, el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones, contrató un estudio para la posible formulación de un proyecto tendiente a estimular la radicación de inmigrantes provenientes de Europa Oriental (Equipos, 1992). Partiendo del supuesto de que la crisis de la Unión Soviética y la caída del Muro de Berlín implicarían la existencia de una fuerte demanda de salida de los países socialistas, se entendió que era una buena oportunidad para estimular la inmigración de recursos calificados, eventualmente subsidiada con fondos de la entonces Comunidad Europea. El estudio relevó los requerimientos de personal calificado, evaluó las actitudes de las colectividades de Europa del Este radicadas en el país para la recepción de nuevos connacionales, evaluó la disposición de las oficinas diplomáticas acreditadas en Uruguay para respaldar un proceso de este tipo y midió las actitudes de la opinión pública nacional ante la recepción de nuevos inmigrantes de diversos orígenes. El estudio concluyó sugiriendo que el proyecto podría tener viabilidad a poco que fuera adecuadamente formulado. Lamentablemente, nunca se llegó a formularlo.

Ese proyecto, sin embargo, no fue el único en el que se identificaron buenas oportunidades para políticas inmigratorias o de retorno de emigrantes calificados. De hecho, se realizaron relevamientos similares en estudios hechos para la Comisión de Retorno de los Orientales, el Programa de Ciencias Básicas o el más reciente Programa de Revinculación, y en todos los casos se concluyó que, aunque no fueran abundantes, había oportunidades para atraer recursos humanos calificados, que podían ser viabilizadas en el marco de programas internacionales de cooperación razonablemente probados. Es más, existen muchos indicios de que en la actualidad el Uruguay está comenzando a experimentar diferentes tipos de shortages de recursos humanos calificados, y que la única forma razonable de corregirlos en el corto plazo es a través de políticas de este tipo.

6.2. La inmigración gris

Un segundo caso de corriente migratoria especial que puede ser sensible a políticas refiere a lo que se ha llamado migración gris: la migración interna o internacional de personas de tercera edad que buscan minimización de costos y optimización de la seguridad y la calidad de vida. Existe razonable evidencia de que, sin que sean resultado de política alguna, procesos de ese tipo han comenzado a darse entre algunos públicos específicos y en algunas zonas del país.

La inmigración europea a Punta del Este (Maldonado) es un caso bastante claro, sobre el cual es sencillo relevar información a partir de entrevistas en profundidad e informantes. En la actualidad existen casos identificables de migrantes grises alemanes, suizos, italianos, yugoslavos, franceses y norteamericanos que han optado por residir al menos la mitad del año en la zona de Maldonado, manteniendo en general los vínculos económicos con sus países de origen. Aun cuando este movimiento no tenga efectos demográficos, sus impactos económicos son claros.

La migración gris es un caso interesante, además, porque en él es casi imposible obtener resultados relevantes si no se logra una adecuada cooperación público-privada. Aunque es el sector público el que debe desarrollar el marco regulatorio para encarar una política de este tipo, es obvio que solo el sector privado puede realizar las inversiones que se requieren a fin de ofrecer la infraestructura necesaria para una migración gris de alta calidad. La experiencia indica, en el mundo, que estas inversiones son, en cualquier caso, muy rentables, alimentadas por una demanda que tenderá a crecer aceleradamente en el entorno del 2010-2020.

6.3. Algunas otras corrientes migratorias

La información internacional indica la existencia de otras corrientes migratorias internacionales que pueden ser puntualmente relevantes y deben ser atendidas.

Algunas de ellas refieren a porciones minoritarias y posiblemente transitorias de corrientes migratorias más vastas, como la china o la coreana. La migración asiática —fundada en razones muy diferentes— será una característica estructural de los movimientos internacionales de población en los próximos treinta años. La magnitud de esas corrientes es en cualquier caso gigantesca en comparación con los posibles requerimientos inmigratorios del Uruguay. La información disponible muestra que, aun cuando en su inmensa mayoría la población asiática opta por emigrar a países al norte del ecuador, contingentes minoritarios se han orientado a otros destinos, incluyendo varios países relativamente desarrollados del sur —desde Australia a Argentina, pasando por Brasil o Sudáfrica.

Otras refieren a las corrientes espontáneas, fácilmente aprovechables, que obedecen a la oferta de formación universitaria para estudiantes de la región, especialmente en el caso de países que tienen universidades reguladas por numerus clausus. En el pasado Uruguay tuvo buenas capacidades de atraer estudiantes universitarios bolivianos o paraguayos, muchos de los cuales decidieron luego quedarse en el país. En la actualidad, ciudadanos brasileros estudian en nuestros servicios universitarios del norte del país. Si bien las condiciones actuales de financiamiento de la educación universitaria pública no hacen razonable practicar una política amplia de oferta de servicios en un marco regional, es posible que el planteamiento del tema lleve a considerar la necesidad de poner en práctica mecanismos de financiamiento diferentes, que impidan que la Universidad transfiera, sin contrapartida, recursos importantes al exterior y que, al mismo tiempo, permita obtener a costos bajos inmigrantes jóvenes de alta calificación relativa.

Un tercer tipo de análisis sugiere la existencia de procesos de expansión de religiones orientales que llegan al Uruguay luego de atravesar Argentina o Brasil. Así, una revisión rápida de las estadísticas oficiales o de las páginas web que tienen referencia a Uruguay sugieren la existencia de pequeños núcleos migrantes chinos, coreanos, árabes, japoneses y budistas de diversas nacionalidades, que mantienen cierto dinamismo y pueden ser susceptibles de estudio. Aun cuando su importancia demográfica sea siempre escasa, suma en el marco de una política inmigratoria amplia.

Más allá de esos casos, y aunque no se trate stricto sensu de inmigración a Uruguay, parece conveniente mencionar también el pequeño núcleo de población palestina residente en el Chui —lado brasilero—, el cual, como es frecuente en la población de ese origen, se inserta en ambos lados de la frontera con impactos significativos. Estudios recientes lo tipifican como un proceso migratorio asociado a fenómenos de transnacionalización y diáspora que, en la medida en que son duraderos, se constituyen finalmente en un proceso de migración definitiva o con impactos perdurables en las comunidades locales (Fagundes Jardim, 2003).

De la información presentada hasta aquí no se pretende, obviamente, inferir una propuesta global de política inmigratoria. Ideas e instrumentos para ello hay muchos, ya sea para una primera formulación de políticas o en el marco contemporáneo de las políticas consensuadas (Marmora, 2002, 2003). El documento habrá cumplido su misión si permite abrir una discusión sobre cinco temas:

1. La necesidad de una política inmigratoria proactiva como componente básico de la política orientada al crecimiento razonable.

2. La conveniencia de considerar el subsistema migratorio del Cono Sur como el foco principal, aunque no excluyente, de cualquier política inmigratoria activa.

3. La conveniencia de concentrar el interés en algunos flujos ya existentes y poco conocidos de inmigración actual, particularmente los argentinos, brasileros y andinos.

4. La conveniencia de atender a ciertas oportunidades de política inmigratoria en el marco de los recursos humanos calificados, la inmigración gris, el mercado regional de formación superior y los migrantes con capital.

5. La necesidad imperiosa de formular e implementar una pequeña agenda de investigación para evaluar, corregir y ampliar estas ideas iniciales.

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